1995年，A公司在未取得国有土地使用权证且投资开发程度未达到25%的情况下，与B公司签订《厂房建设用地协议书》将其名下的2.98亩土地转让给B公司。合同签订后，B公司支付了全部土地转让款并进行投资开发。1997年，涉案土地由B公司顺利开发完成。但由于行政区划变更，致使涉案土地的使用权一直登记在A公司名下。2015年，当地房地产市场回暖，深陷财务危机的A公司想利用尚登记在自己名下的土地进行融资开发，遂将涉案土地向银行抵押融资，并以涉案土地在转让时土地开发投资尚未达到法律规定的25%的条件违反法律的强制性规定为由向法院提起诉讼，请求确认其与B公司签订的合同无效。最终，一、二审法院均判决驳回了A公司的诉请。如本案中当合同违反强制性规定时，其效力该如何认定?笔者试着就此谈谈看法。
《中华人民共和国合同法》第52条第5项规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。但是否违反任何强制性规定都必然导致合同无效?根据2009年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第14条的规定，我国合同法第52条第5项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。自此，我国合同法中的“强制性规定”主要被分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。其中，只有违反了效力性强制性规定的合同，才应被认定为无效;而违反管理性强制性规定的，合同未必无效。
就本案而言，《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》明确了《中华人民共和国城市房地产管理法》第39条第一款第二项并非效力性强制性规定，其只是规范土地市场秩序的行政管理行为。如果国有土地使用权在交易时达不到该条所设定的条件，国土部门可以不予办理相应的权属变更手续，但不影响合同的效力。因而，A公司以转让国有土地使用权未达到城市房地产管理法中投资比例的要求为由请求确认合同无效，法院不应支持该诉讼请求。
但要准确界定效力性强制性规定并不容易。若强制性规定本身明确了违法行为的效力，固然可以比较容易地对其作出区分，即倘若强制性规定禁止或限制的是行为内容或程序，并且明确规定了违反该规定时此行为无效，则这样的强制性规定当然为效力性强制性规定。但如果强制性规定未明确行为的效力，又该如何区分效力性和管理性强制性规定?
沈德咏主编、最高人民法院研究室编著的《最高人民法院关于合同法司法解释(二)理解与适用》一书(人民法院出版社于2015年9月出版，详见第135页)认为，在识别效力性强制性规定时，应当采取正反两个标准。在肯定性识别上，首先采用的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效。若有此规定，则该规定属于效力性强制性规定。例如我国合同法第53条、保险法第31条、海商法第44条等。其次，法律、行政法规，虽然没有明确违反某规定将导致合同无效的，但如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应认定该规定是效力性强制性规定。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》(法发[2009]40号)也指出，如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。
在否定性识别上，应当明确法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理和纪律管理需要的，一般都不属于效力性强制性规定。具体而言，对于否定性识别应当从以下两个方面考虑：首先，若某强制性规定的立法目的是为了实现管理的需要而设置，并非针对行为内容本身，则可认为该规定并不属于效力性强制性规定。例如我国商业银行法第39条关于商业银行资产负债比例的规定。其次，根据强制性规定的调整对象角度来判断，一般而言，效力性强制性规定针对的都是行为内容，而大多数情况下管理性强制性规定限制的是主体的行为资格。如我国城市房地产管理法第58条有关房地产中介需取得营业执照的规定。
合同无效设立的重要目的在于制裁不法行为人，维护国家的法治秩序和社会的公共道德。但合同无效将完全否认某一行为的法律效力，在认定合同无效时务必谨慎。因此，法院既要严格遵循国家的立法意志，严惩损害公共利益的不法行为，限制不适当的民事行为，也要防止不恰当地扩大无效合同的认定范围，干扰正常的市场交易，损害交易人的合理预期和交易安全，并防止一些当事人滥用“违反国家强制性规定”，恶意背信弃义的行为，保护诚信的市场交易主体的合法权利。